從“妥善處理”一詞看排污許可與環(huán)評關(guān)系

    中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳日前印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）提出，“按照新老有別、平穩(wěn)過渡原則，妥善處理排污許可與環(huán)評制度的關(guān)系”。怎樣理解這里所說的“妥善處理”，筆者有如下思考。

    首先，明確了排污許可和環(huán)評制度的重心從政府審批轉(zhuǎn)向企業(yè)責(zé)任。“妥善處理”一段位于《指導(dǎo)意見》第三部分“健全環(huán)境治理企業(yè)責(zé)任體系”的第一小節(jié)“依法實行排污許可管理制度”中，體現(xiàn)了治理思路的轉(zhuǎn)變。長期以來，環(huán)境影響評價和排污許可制度的突出特征都被認(rèn)為是審批制度，是行政許可，至今也沒有發(fā)生本質(zhì)的改變。但《指導(dǎo)意見》將環(huán)評和排污許可制度改革置于“企業(yè)責(zé)任體系”中，意味著這兩項制度的責(zé)任主體進一步回歸到企業(yè)身上。環(huán)評文件和排污許可證本質(zhì)上都是企業(yè)在環(huán)境治理方面的法律文書，是企業(yè)對政府和社會公眾做出的環(huán)境承諾，而《指導(dǎo)意見》的要求有利于兩項管理制度進一步回歸初心。

    其次，“新老有別”原則體現(xiàn)了務(wù)實的態(tài)度。“未批先建”“批小建大”“批建不符”“擅自擴大產(chǎn)能”等問題，導(dǎo)致許多無完整環(huán)保手續(xù)的項目長期游離在管理之外。為此，在推行排污許可證制度時，基于實事求是的原則，對缺乏手續(xù)或手續(xù)不全的項目，在符合排放標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)要求的情況下，通過核發(fā)排污許可證納入管理范疇。一些地方也通過項目環(huán)境現(xiàn)狀評估和政府備案的形式完成清理整頓。但如果新項目出現(xiàn)違反環(huán)評或排污許可制度的問題，就要嚴(yán)格依據(jù)《環(huán)境保護法》《環(huán)境影響評價法》《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》等法律法規(guī)進行處理，否則“新老有別”就成了“新瓶裝舊酒”。此外，對納入排污許可登記的項目，可不再進行環(huán)境影響登記表備案，也反映了制

度層面的創(chuàng)新。

    第三，“平穩(wěn)過渡”不應(yīng)理解為替代，而應(yīng)理解為從環(huán)評和排污許可兩項相互獨立、各自運行的制度模式，逐漸過渡到一種新的模式。這種模式綜合了環(huán)評和排污許可兩項制度的各自優(yōu)勢，克服了各自的不足，有助于強化企業(yè)主體環(huán)境治理責(zé)任，同時減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、提高政府監(jiān)管效率。目前來看，這一新模式已初見端倪，即包含“區(qū)域環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評、項目環(huán)評、排污許可、監(jiān)督執(zhí)法、督查問責(zé)”的全鏈條、全過程和全層級的模式。在這一模式的前端，區(qū)域環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評主要是政府的責(zé)任，也就是為企業(yè)和項目畫框子、定規(guī)則。項目環(huán)評和排污許可逐漸回歸到企業(yè)的主體環(huán)境治理責(zé)任。而監(jiān)督執(zhí)法和督查問責(zé)就是要保證企業(yè)和政府等主體都要遵守各自的責(zé)任，樹立制度的權(quán)威，提高政府治理的有效性。當(dāng)然，新的制度模式還處于初創(chuàng)階段，仍需進一步深化研究和實踐。

    第四，妥善處理排污許可和環(huán)評制度的關(guān)系需要積極探索。排污許可與環(huán)評制度有相同之處，也有各自的特點。比如，申請排污許可證時，有時也需要進行環(huán)境影響預(yù)測或污染治理技術(shù)論證，而環(huán)評文件也可對項目的建設(shè)和運行期間的環(huán)境管理做出規(guī)定，說明這兩項制度不是互斥的。當(dāng)然，二者也有不一致之處，如排污許可制度對生態(tài)類影響就難以顧及，特別是對可能造成重大的、不可逆生態(tài)環(huán)境影響的，或易造成較大社會爭議的大項目、大政策、大規(guī)劃等，環(huán)評在輔助決策方面的作用，仍是排污許可證難以替代的。從國際上來看，處理排污許可與環(huán)評的關(guān)系，不同國家有不同的做法。比如，美國是在工業(yè)企業(yè)申請排污許可證時，如有必要，再進行環(huán)境因子的影響預(yù)測和達標(biāo)分析，也就是將環(huán)評預(yù)測的功能納入到排污許可證申請中。而丹麥和荷蘭的做法則是對項目進行分類，有的項目用環(huán)評制度管理，有的用排污許可制度管理，有的項目同時適用，在同時適用的情況下，則將排污許可的相關(guān)要求，融入到環(huán)評文件中。其實，無論哪種做法，只要對企業(yè)來說是一次申請、一份證書的就可行。至于證書或許可是用環(huán)評批復(fù)的形式，還是格式化的排污許可證的形式，或是混合的形式，都沒有本質(zhì)的影響。

    妥善處理排污許可與環(huán)評制度的關(guān)系，不是對兩項制度的機械加減，而是在理念、技術(shù)、方法、程序等方面融合為一體。當(dāng)然，具體采取何種“妥善”處理的方式，還需要在借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，基于中國國情，充分發(fā)揮各地的主觀能動性和積極創(chuàng)新性，迅速開展探索，不斷總結(jié)完善，爭取早日形成中國特色的模式和經(jīng)驗。

    文章來源：中國環(huán)境報