排污許可違法違規(guī)問題發(fā)生的原因分析及對(duì)策

近日，生態(tài)環(huán)境部公布了第一批排污許可違法違規(guī)典型案例，主要涉及無證排污、超許可排放濃度排放污染物、不按證排污、未按照排污許可證要求開展自行監(jiān)測(cè)、未提交執(zhí)行報(bào)告、未建立臺(tái)賬等違法違規(guī)情形，具有很強(qiáng)的警示意義。
通過實(shí)際工作發(fā)現(xiàn)，除案例曝光的典型違法違規(guī)情形外，也存在一些對(duì)排污許可執(zhí)法認(rèn)知不同、邊界不清的問題。這些問題的產(chǎn)生，既反映出排污單位貫徹落實(shí)《排污許可管理?xiàng)l例》力度不夠，也反映了生態(tài)環(huán)境部門對(duì)排污許可制度的認(rèn)知還存在諸多短板。
一、排污許可違法違規(guī)問題多發(fā)的原因
（一）排污單位治污主體責(zé)任落實(shí)不到位
排污許可制度改革的目的，是要建立“企業(yè)自證守法、政府依證監(jiān)管、社會(huì)共同監(jiān)督”的新型固定污染源管理體系。通過企業(yè)主動(dòng)申領(lǐng)、主動(dòng)監(jiān)測(cè)、主動(dòng)記錄、主動(dòng)報(bào)告、主動(dòng)公開，將排污治理的責(zé)任回歸企業(yè)，落實(shí)企業(yè)污染治理的主體責(zé)任，推動(dòng)企業(yè)從“要我守法”向“我要守法”轉(zhuǎn)變。
但實(shí)際工作中，因排污許可證核發(fā)階段，管理部門多以“包辦式”“保姆式”的幫扶來完成排污許可證的核發(fā)任務(wù)，混淆了生態(tài)環(huán)境部門與排污主體的責(zé)任邊界，導(dǎo)致當(dāng)前不少企業(yè)對(duì)排污許可制度的理解仍然停留在排污許可證核發(fā)階段，亦步亦趨，嚴(yán)重依賴于生態(tài)環(huán)境部門的監(jiān)督幫扶，對(duì)于《排污許可管理?xiàng)l例》實(shí)施后應(yīng)該如何遵守排污許可證規(guī)定、違反《排污許可管理?xiàng)l例》需要承擔(dān)哪些法律責(zé)任等沒有足夠重視，導(dǎo)致違法違規(guī)行為發(fā)生。典型案例中，曝光的無證排污、超標(biāo)排污、不按證排污等問題，均反映出排污單位主體責(zé)任落實(shí)不到位，尤其是內(nèi)蒙古自治區(qū)神華神東電力有限責(zé)任公司烏拉特中旗熱力廠不按時(shí)提交執(zhí)行報(bào)告的案例，經(jīng)生態(tài)環(huán)境部門多渠道、多頻次提醒后仍不執(zhí)行排污許可證要求，反映出企業(yè)主體責(zé)任意識(shí)極其薄弱。
（二）部分排污單位技術(shù)能力不足、管理思維落后
實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)，部分排污單位，特別是中小企業(yè)環(huán)境治理的能力相對(duì)薄弱，甚至沒有設(shè)置專門負(fù)責(zé)的環(huán)境治理人員，技術(shù)力量不足以支撐排污許可的申請(qǐng)與執(zhí)行，甚至排污許可證的申報(bào)也多是依靠第三方機(jī)構(gòu)完成。加之，企業(yè)對(duì)排污許可制度的理解仍然停留在“審批式”的思維方式當(dāng)中，認(rèn)為排污許可證是環(huán)評(píng)批復(fù)后的另一個(gè)“準(zhǔn)生證”，沒有認(rèn)識(shí)到其作為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)“身份證”的作用，對(duì)證后要求的自行監(jiān)測(cè)、臺(tái)賬記錄、信息公開等更是一無所知，導(dǎo)致排污許可違法違規(guī)行為多發(fā)。典型案例中，北京市房山區(qū)北京艾爾有限公司未重新申請(qǐng)取得排污許可證排放污染物案和江蘇省無錫市永樂食品有限公司未按排污許可證規(guī)定建立環(huán)境治理臺(tái)賬，反映出企業(yè)對(duì)排污許可副本記載內(nèi)容不熟悉和“審批式”過關(guān)思維。
新版排污許可證作為制度改革后的一項(xiàng)新生事物，是對(duì)以往環(huán)境治理模式的一次顛覆式改革，對(duì)企業(yè)自我管理的要求極大提高，許多企業(yè)重視不夠，調(diào)整梳理新的環(huán)境治理思維的節(jié)奏較慢，也導(dǎo)致《排污許可管理?xiàng)l例》實(shí)施后，違法違規(guī)行為的發(fā)生。
（三）排污許可證后執(zhí)法監(jiān)管缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)
除典型案例公布的違法違規(guī)行為外，排污許可證后執(zhí)法監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一，也是發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問題較多的原因之一。一方面，排污許可證工作技術(shù)性強(qiáng)，僅申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范就有75個(gè)，還有諸多自行監(jiān)測(cè)技術(shù)指南及可行性技術(shù)文件，112類行業(yè)排污許可證核發(fā)與監(jiān)管要求不盡相同，技術(shù)文件適用的范圍錯(cuò)綜復(fù)雜，當(dāng)前還存在技術(shù)要求與治理進(jìn)程不同步等復(fù)雜情況，而目前國(guó)家層面還沒有出臺(tái)排污許可證執(zhí)法方面的指引性文件，執(zhí)法人員執(zhí)法無標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范可依，反而各種機(jī)構(gòu)、人員在互聯(lián)網(wǎng)上的解讀層出不窮，魚龍混雜，容易造成執(zhí)法的主觀性。例如，按照排污許可制改革進(jìn)程，2020年底實(shí)現(xiàn)的是水、大氣環(huán)境要素的排污許可全覆蓋，但執(zhí)法過程中經(jīng)常出現(xiàn)因固廢危廢填報(bào)信息不全而被認(rèn)為違反《排污許可管理?xiàng)l例》的情形。
另一方面，排污許可證作為企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)期的唯一行政許可，其記載內(nèi)容覆蓋面廣，基本涵蓋了企業(yè)的原輔材料信息、燃料信息、生產(chǎn)工藝、主要生產(chǎn)設(shè)備及其參數(shù)、污染治理設(shè)施及其參數(shù)、排污口位置及數(shù)量、排放濃度及排放量、無組織管控要求、自行監(jiān)測(cè)、臺(tái)賬記錄、信息公開等各類環(huán)境治理要求，對(duì)環(huán)境執(zhí)法人員專業(yè)水平要求較高，現(xiàn)階段基層執(zhí)法人員的技術(shù)能力難以匹配，實(shí)際工作中經(jīng)常出現(xiàn)因執(zhí)法人員理解不同而提出不同問題的現(xiàn)象，導(dǎo)致執(zhí)法監(jiān)督的規(guī)范性、準(zhǔn)確性、一致性不夠。
二、問題解決的對(duì)策建議
（一）責(zé)權(quán)明晰，落實(shí)排污單位治污主體責(zé)任
《排污許可管理?xiàng)l例》實(shí)施，在排污許可證申請(qǐng)環(huán)節(jié)、排污環(huán)節(jié)均規(guī)定了排污單位的具體責(zé)任和義務(wù)，厘清了政府部門和市場(chǎng)主體在許可證核發(fā)、執(zhí)法環(huán)節(jié)的責(zé)任邊界，讓排污治污的責(zé)任回歸到企業(yè)本身。一方面，要加大對(duì)排污許可制度和《排污許可管理?xiàng)l例》的宣傳，讓排污單位真正從“要我守法”到“我要守法”轉(zhuǎn)變，樹立環(huán)境治理模式轉(zhuǎn)變的新概念。另一方面，要加大對(duì)典型案例中曝光的無證排污、不按證排污、超標(biāo)排污等違反《排污許可管理?xiàng)l例》行為的打擊力度，維護(hù)排污許可制度的權(quán)威，督促企業(yè)落實(shí)治污主體責(zé)任。
（二）建章立制，提高環(huán)境執(zhí)法人員專業(yè)技術(shù)水平
提高排污許可證后執(zhí)法監(jiān)管水平，一是要建章立制，盡早建成排污許可證后執(zhí)法支撐體系。建議在國(guó)家層面制定統(tǒng)一的排污許可執(zhí)法規(guī)范或指南，明確執(zhí)法流程、執(zhí)法內(nèi)容、執(zhí)法重點(diǎn)、檢查方法等關(guān)鍵性內(nèi)容，減少執(zhí)法的主觀性，便于基層執(zhí)法部門科學(xué)、規(guī)范地開展排污許可證執(zhí)法工作。二是要加強(qiáng)培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員業(yè)務(wù)水平。通過培訓(xùn)學(xué)習(xí)，使執(zhí)法人員了解排污許可制改革的部署安排，掌握排污許可制度改革與《排污許可管理?xiàng)l例》實(shí)施之間的時(shí)間進(jìn)度銜接關(guān)系，避免出現(xiàn)執(zhí)法誤判。三是要化繁為簡(jiǎn)，加快排污許可證優(yōu)化調(diào)整的進(jìn)程。要盡快實(shí)現(xiàn)排污許可證副本化繁為簡(jiǎn)，建立以排污口和污染物排放要求為重點(diǎn)，突出排污許可證證后監(jiān)管主要問題的內(nèi)容體系，同時(shí)銜接現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法檢查系統(tǒng)，提升證后監(jiān)管和依證執(zhí)法的便利性。
（三）強(qiáng)化幫扶，探索建立排污許可容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制
排污許可制度作為一項(xiàng)新的改革，在執(zhí)行落實(shí)的過程中不可避免地會(huì)面臨新的問題，應(yīng)堅(jiān)持分類處置原則，對(duì)于違法行為明確、后果嚴(yán)重的違法行為，要按照《排污許可管理?xiàng)l例》和相關(guān)法律法規(guī)的要求嚴(yán)肅查處；對(duì)于違法行為輕微、沒有造成危害后果或初次違法且危害后果輕微的，如要求無組織排放企業(yè)自發(fā)改為有組織排放未及時(shí)重新申領(lǐng)排污許可證等行為，要堅(jiān)持是否有利于改善環(huán)境質(zhì)量的判斷標(biāo)準(zhǔn)，給予排污單位適當(dāng)?shù)娜蒎e(cuò)糾錯(cuò)機(jī)會(huì)，探索納入《生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)》和《生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域輕微違法行為不予處罰事項(xiàng)清單》，調(diào)動(dòng)和提升排污單位自覺落實(shí)排污許可制度的積極性和主動(dòng)性，回歸排污許可制度“歸一”而不“加一”的設(shè)計(jì)初衷。
來源：環(huán)保部門